Matriz de riscos na licitação
Quando o edital transfere custos excessivos ao contratado

Em muitas licitações, o maior perigo não está no percentual de desconto oferecido durante a disputa. Ele está escondido no Termo de Referência, no Estudo Técnico Preliminar, na minuta contratual e, principalmente, nas cláusulas que determinam quem arcará com eventos capazes de elevar os custos da execução.

A experiência acumulada na análise de dezenas de editais demonstra que várias empresas estudam salários, tributos, materiais, equipamentos e margem de lucro, mas não examinam com a mesma profundidade a distribuição dos riscos contratuais.

Como consequência, apresentam uma proposta aparentemente competitiva e descobrem, depois da assinatura, que assumiram despesas que não estavam precificadas. Esse problema normalmente decorre de falhas semelhantes às abordadas no artigo sobre erros recorrentes em editais de licitação.

A matriz de riscos na licitação não é um anexo meramente formal. Ela influencia o preço, a atratividade do certame, o equilíbrio econômico-financeiro e a possibilidade de a contratada pedir a revisão do valor durante a execução.

Quando elaborada de forma genérica ou desequilibrada, pode transformar um contrato viável em uma fonte permanente de prejuízos, atrasos e conflitos.

O que é matriz de riscos na licitação?

A Lei nº 14.133/2021 define a matriz de riscos como a cláusula contratual que identifica eventos supervenientes, distribui responsabilidades entre Administração e contratado e caracteriza o equilíbrio econômico-financeiro inicial do ajuste.

Na prática, o documento deve responder a três perguntas fundamentais: qual evento pode ocorrer, quem possui melhores condições de administrá-lo e quem suportará suas consequências financeiras.

Também deve indicar medidas preventivas, formas de mitigação e situações que poderão justificar alteração ou até resolução do contrato.

A matriz não se confunde com a análise de riscos realizada durante a fase preparatória. A análise de riscos é mais ampla e acompanha o planejamento da contratação, enquanto a matriz formaliza a distribuição dos riscos contratuais entre as partes.

A primeira identifica e trata ameaças ao processo licitatório e à contratação. A segunda define quem arcará com o impacto financeiro se determinado evento se concretizar. Essa distinção é apresentada nas orientações do TCU sobre análise de riscos e matriz de riscos.

Embora a matriz seja obrigatória nas obras e serviços de grande vulto e nas contratações integrada e semi-integrada, sua utilização pode ser recomendável em outros objetos marcados por incertezas relevantes, logística complexa, forte oscilação de insumos ou dependência de informações controladas pela Administração.

Por que a distribuição dos riscos interfere no preço?

Não existe transferência gratuita de risco. Quando o edital atribui ao contratado a responsabilidade por um evento incerto, a empresa precisa estimar a probabilidade de ocorrência e o possível impacto financeiro.

Esse custo deve ser incorporado à proposta por meio de provisão, seguro, contingência, estrutura operacional adicional ou margem de segurança.

Por isso, quanto maior o conjunto de riscos transferidos ao particular, maior tende a ser o preço ofertado. Quando a Administração ignora esse efeito e utiliza valores de contratos comuns para estimar uma contratação com obrigações excepcionais, surge uma incompatibilidade entre o orçamento oficial e o custo real da execução.

O TCU orienta que a alocação deve considerar a natureza do risco, o beneficiário da obrigação e a capacidade de cada parte para melhor gerenciá-lo. A transferência indiscriminada pode aumentar os preços, reduzir a competitividade e afastar empresas qualificadas.

A Lei nº 14.133/2021 determina que a alocação dos riscos seja quantificada para projetar seus reflexos no valor estimado. A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 também admite que a estimativa considere taxa de risco compatível com o objeto e com as responsabilidades atribuídas ao contratado.

Sem essa quantificação, o certame pode receber propostas artificialmente baixas, afastar empresas tecnicamente qualificadas ou terminar deserto.

O risco também pode reaparecer durante a execução, por meio de pedidos de reequilíbrio, paralisações, multas, rescisões e contratações emergenciais.

Quando a matriz se torna desequilibrada?

Uma matriz é desequilibrada quando transfere ao contratado eventos que ele não controla, não consegue evitar ou não possui informações suficientes para precificar.

Também há problema quando os riscos são descritos de forma vaga, sem premissas, limites, probabilidades ou critérios objetivos de compartilhamento.

É comum encontrar cláusulas que responsabilizam integralmente a empresa por erros nos quantitativos fornecidos pelo órgão, mudanças nos locais de execução, atrasos na liberação de áreas, falta de infraestrutura, indisponibilidade de sistemas públicos, exigências posteriores da fiscalização ou falhas no planejamento administrativo.

Outro sinal de desequilíbrio é a utilização de expressões amplas, como “todos os custos necessários”, “quaisquer ocorrências”, “nenhuma despesa adicional será reconhecida” ou “o contratado assumirá integralmente todos os riscos da execução”.

Essas frases não substituem uma alocação técnica. Ao contrário, podem esconder obrigações impossíveis de calcular antes da apresentação da proposta.

A matriz de riscos na licitação deve distribuir cada evento conforme a natureza do risco, o beneficiário da obrigação e a capacidade de cada parte para administrá-lo.

Transferir tudo à contratada não significa proteger o interesse público. Em muitos casos, apenas eleva o preço, reduz a competição ou prepara uma futura inexecução contratual. O próprio TCU alerta que a alocação arbitrária pode produzir preços excessivos, aditivos irregulares, paralisações e prejuízos à Administração.

Riscos que merecem atenção especial do licitante

Nos serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, devem ser examinados os riscos relacionados a substituições emergenciais, absenteísmo acima da média, implantação em diversas localidades, transporte de trabalhadores, variação da demanda, acesso a sistemas, equipamentos disponibilizados pelo órgão e alterações na estrutura dos postos.

Em contratos executados no interior ou em regiões com deslocamento difícil, prazos curtos de reposição podem exigir equipes reservas, passagens aéreas, transporte fluvial, hospedagem ou estoques descentralizados.

Se o valor estimado não considerar essa estrutura, o risco logístico será transferido sem a correspondente remuneração.

Nas obras e serviços de engenharia, exigem cautela os riscos geológicos, interferências não cadastradas, erros de projeto, licenças, desapropriações, liberação de áreas, variação de quantitativos e condições ambientais.

A alocação deve ser compatível com o regime de execução adotado. Não é adequado, por exemplo, simplesmente copiar uma matriz preparada para contratação integrada e utilizá-la em uma empreitada por preço unitário.

Também devem ser avaliados os riscos tributários, regulatórios, cambiais e de oscilação extraordinária de insumos relevantes.

Em determinadas situações, o contrato pode estabelecer faixas de variação e critérios objetivos de compartilhamento, especialmente quando os insumos são representativos e estão sujeitos a flutuações de difícil previsão.

O risco atribuído ao contratado pode impedir o reequilíbrio?

Sim. Esse é um dos pontos mais importantes e menos compreendidos pelos licitantes.

Quando um evento está expressamente atribuído à contratada, sua concretização tende a ser considerada parte da equação econômica aceita no momento da proposta.

O artigo 103 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que, atendidas as condições do contrato e da matriz, considera-se preservado o equilíbrio econômico-financeiro. As partes renunciam aos pedidos de recomposição relacionados aos riscos que assumiram.

A lei ressalva, entre outras hipóteses, as alterações unilaterais determinadas pela Administração e o aumento ou a redução de tributos diretamente pagos pelo contratado em razão de legislação superveniente.

Portanto, não é seguro apresentar uma proposta baixa contando com um futuro pedido de reequilíbrio. Se o risco já estava identificado e foi atribuído à empresa, a Administração poderá indeferir o pleito porque o preço deveria ter considerado aquela responsabilidade.

Essa consequência torna indispensável a leitura conjunta do edital, da matriz, do Termo de Referência e da minuta contratual.

Para compreender melhor os instrumentos de recomposição, também é importante diferenciar reajuste, repactuação e revisão de preços, pois cada mecanismo possui pressupostos próprios.

O artigo sobre reequilíbrio econômico-financeiro nos contratos administrativos também demonstra a importância de identificar corretamente o fato gerador, o impacto financeiro e as provas necessárias.

Como identificar falhas antes de apresentar a proposta

A análise deve começar pela comparação entre os documentos da contratação. O risco descrito no ETP aparece no Termo de Referência? A obrigação prevista no TR está refletida na planilha? A matriz corresponde à minuta? O orçamento inclui os custos dos seguros, contingências, deslocamentos e estruturas exigidas?

Depois, é necessário verificar se cada evento está descrito de maneira objetiva.

Uma matriz tecnicamente adequada deve indicar o risco, sua causa, as possíveis consequências, a parte responsável, as medidas de prevenção, as providências de mitigação e o tratamento financeiro aplicável caso o evento ocorra.

Também convém testar cenários. Se houver aumento relevante da demanda, mudança de endereço, atraso na disponibilização das instalações ou exigência de substituição urgente, qual será o custo mensal?

A empresa possui meios para controlar o evento? O valor estimado remunera a estrutura necessária? Existe limite para a obrigação?

Quando essas respostas não estiverem claras, o licitante não deve simplesmente presumir a interpretação mais favorável.

A dúvida precisa ser formalizada antes da sessão, pois as respostas oficiais ajudam a delimitar as obrigações futuras. O órgão também deve observar o prazo para responder aos pedidos de esclarecimento.

Pedido de esclarecimento ou impugnação?

O pedido de esclarecimento é adequado quando a matriz contém dúvida, contradição ou omissão que possa ser solucionada por interpretação objetiva.

Pode-se questionar, por exemplo, quem arcará com determinado transporte, qual é o limite de uma obrigação, como foi calculada a taxa de risco ou se o valor estimado contempla uma estrutura operacional específica.

A impugnação é mais apropriada quando existe transferência abusiva, incompatibilidade entre documentos, ausência de informação indispensável à proposta, risco impossível de ser gerenciado pelo contratado ou orçamento que não considera obrigações expressamente impostas.

A Lei nº 14.133/2021 permite que qualquer pessoa impugne o edital ou solicite esclarecimentos até três dias úteis antes da abertura do certame.

O questionamento deve ser técnico, indicar os itens examinados, demonstrar o impacto sobre a proposta e apresentar pedido objetivo de correção, detalhamento, redistribuição do risco ou revisão do orçamento.

O procedimento e os principais cuidados estão detalhados no artigo sobre impugnação de edital em licitações.

Impugnar não significa criar obstáculo ao processo. Em casos bem fundamentados, significa evitar que a Administração receba propostas incomparáveis, contrate por preço inviável ou transfira ao futuro gestor um conflito que poderia ter sido resolvido durante o planejamento.

Mesmo quando uma impugnação não é conhecida por questão formal, a Administração não deve ignorar eventual ilegalidade levada ao seu conhecimento. Esse ponto é explicado no artigo o que acontece quando o edital é impugnado.

O que a Administração deve fazer

A Administração deve evitar modelos genéricos e matrizes copiadas de objetos diferentes.

Cada contratação possui riscos próprios, definidos pela solução escolhida, pelo regime de execução, pelos locais de atendimento, pela forma de medição, pelo mercado fornecedor e pela qualidade das informações disponíveis.

A distribuição precisa ser fundamentada técnica e economicamente. O risco deve ser atribuído à parte que tenha melhores condições de preveni-lo, controlá-lo ou absorvê-lo pelo menor custo.

Riscos controlados pelo órgão, como liberação de instalações, entrega de dados ou autorização de acesso, não devem ser transferidos automaticamente ao particular. As orientações do TCU sobre alocação eficiente de riscos destacam a necessidade de considerar a capacidade de gerenciamento de cada parte.

Além disso, a matriz precisa ser compatível com o orçamento.

Se o edital exige seguro, equipe reserva, estoque regional, frota de apoio ou disponibilidade permanente, esses custos devem aparecer na estimativa. Caso contrário, o preço máximo poderá ser insuficiente para a própria solução desenhada pela Administração.

A análise jurídica e o controle interno também devem verificar a coerência entre ETP, TR, matriz, orçamento e minuta.

Uma cláusula aparentemente protetiva pode produzir o efeito oposto: restrição competitiva, preços elevados, propostas inexequíveis e execução instável.

Matriz de riscos na licitação: decisão empresarial antes do lance

Depois da análise, a empresa precisa tomar uma decisão objetiva. Há quatro caminhos possíveis: participar com o risco corretamente precificado, formular pedido de esclarecimento, apresentar impugnação ou desistir do certame.

A pior alternativa é ignorar o problema e reduzir o preço durante os lances sem saber qual exposição financeira foi assumida.

O desconto obtido na sessão não elimina as obrigações contratuais, e a assinatura do contrato pode consolidar uma distribuição de riscos desfavorável.

Em contratos complexos, recomenda-se registrar a análise em memória técnica interna, com cenários, premissas, custos e limites de aceitação.

Isso melhora a decisão comercial, protege a diretoria e evita que a equipe de licitação ofereça desconto incompatível com a capacidade operacional da empresa.

A análise da matriz de riscos na licitação deve, portanto, ocorrer antes da definição do preço mínimo aceitável e antes da autorização para participação na fase competitiva.

Conclusão

A matriz de riscos na licitação deve ser tratada como parte central da formação da proposta, e não como anexo secundário.

Ela define responsabilidades, interfere no preço e pode limitar futuros pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro.

Para o licitante, a análise preventiva reduz a possibilidade de assumir um contrato deficitário. Para a Administração, uma distribuição eficiente amplia a competição, melhora a qualidade das propostas e reduz conflitos durante a execução.

Quando a matriz transfere riscos incontroláveis, omite premissas ou não possui correspondência com o orçamento, o problema deve ser enfrentado antes da abertura.

Pedido de esclarecimento e impugnação são instrumentos legítimos para corrigir o edital e preservar a viabilidade da contratação.

Em licitações públicas, vencer não significa apenas apresentar o menor preço. Significa assumir obrigações conhecidas, mensuráveis e economicamente suportáveis.

A análise técnica dos riscos é o que separa uma vitória comercial de um contrato potencialmente prejudicial.