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Glosa em Fatura de Licitação: Como blindar seu contrato contra descontos abusivos do fiscal
Glosa em Fatura de Licitação
Para o pequeno e médio empresário que atua no mercado de compras públicas, existe um momento de tensão que supera até mesmo a abertura das propostas na sessão de licitação: o dia da medição do contrato.
Você mobilizou sua equipe, comprou insumos, executou o serviço ou entregou o produto conforme o cronograma. O mês vira, você emite a Nota Fiscal (ou aguarda a autorização para emiti-la) e espera o atesto do fiscal do contrato para que o processo de pagamento comece.
É nesse momento que chega a surpresa desagradável: o fiscal informa que o pagamento não será integral. Houve um “corte”. O valor que você contava para pagar a folha e os fornecedores será 10%, 20% ou 30% menor. O nome técnico desse pesadelo é glosa.
Muitos licitantes, por desconhecimento técnico ou receio de criar um atrito político com o órgão público que possa prejudicar contratos futuros, aceitam a glosa passivamente. Assinam a medição com o valor reduzido e amargam o prejuízo, vendo sua margem de lucro desaparecer.
Este artigo tem um objetivo claro: mostrar que você não precisa aceitar descontos arbitrários. A Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) e a jurisprudência dos Tribunais de Contas protegem o contratado que executa bem o seu serviço.
A seguir, a equipe da Marcos Silva Consultoria vai desmistificar a glosa em fatura de licitação, explicar a diferença vital entre ela e outros tipos de retenção, e entregar um roteiro prático de como se defender administrativamente para recuperar o dinheiro que é seu por direito.
O que é a Glosa em fatura de licitação e por que ela destrói sua margem
Primeiro, precisamos alinhar a terminologia técnica. No dia a dia da execução contratual, é comum ouvir os termos “retenção” e “glosa” sendo usados como sinônimos, mas juridicamente eles são completamente diferentes. Confundir os dois pode levar você a brigar pela causa errada.
Retenção: O desconto “saudável” (ou necessário)
A retenção é um desconto preventivo ou legal sobre o valor bruto da nota fiscal, mas que não significa perda definitiva do dinheiro. Exemplos:
- Retenções Tributárias: O órgão público desconta o ISS, INSS ou IRRF na fonte para repassar ao fisco. É uma obrigação legal.
- Retenção de Garantia Contratual: Se o edital previu garantia de 5% na modalidade “caução em dinheiro”, o órgão pode descontar isso das primeiras faturas. Esse dinheiro é devolvido corrigido ao final do contrato, se tudo correr bem.
- Conta Vinculada (Terceirização): Em contratos de mão de obra dedicada (limpeza, vigilância), o órgão retém verbas trabalhistas (férias, 13º) e deposita em uma conta separada para garantir que os funcionários recebam no futuro. O dinheiro ainda é da empresa, mas está “travado”.
Glosa: O desconto “punitivo” (o verdadeiro problema)
A glosa em fatura de licitação, por outro lado, é a recusa definitiva da Administração em pagar por uma parte do serviço ou fornecimento, sob a alegação de que ele não foi executado, ou foi executado em desconformidade com o edital.
Se você foi contratado para limpar 1.000 m² de piso e o fiscal alega que 200 m² ficaram sujos, ele glosará o pagamento referente a esses 200 m². Esse dinheiro não fica retido para o futuro; ele é cancelado. É um prejuízo direto no seu caixa.
O grande problema enfrentado pelas PMEs é que, frequentemente, a glosa em fatura de licitação é aplicada de forma subjetiva, arbitrária e sem dar chance de defesa prévia ao empresário, transformando o fiscal do contrato em um “juiz” que decide sozinho o quanto você merece receber.
O Fiscal do Contrato não é um “Deus”: O Princípio do Contraditório na Medição
A figura do fiscal do contrato (ou gestor) é essencial. Ele é os olhos da Administração Pública para garantir que o dinheiro do contribuinte está sendo bem gasto. No entanto, a Nova Lei de Licitações (14.133/2021) reforça que a relação contratual deve ser pautada pelo equilíbrio e pela boa-fé objetiva.
Um erro gravíssimo e muito comum na administração pública é o fiscal realizar a medição sozinho, aplicar a glosa no sistema e apenas comunicar o contratado do valor final a receber, no estilo “aceita ou não recebe nada agora”.
Isso é ilegal.
A aplicação de uma glosa em fatura de licitação tem natureza de sanção ou de ajuste contratual que impacta o patrimônio privado. Portanto, ela deve, obrigatoriamente, respeitar os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.
Isso significa que, antes de consolidar o desconto na sua fatura, o fiscal deve:
- Notificar formalmente a sua empresa sobre a falha detectada.
- Apresentar as evidências da falha (fotos, relatórios, medições técnicas).
- Conceder um prazo razoável para que você possa corrigir o problema (se possível) ou apresentar sua defesa técnica (contraditar a medição).
Se o fiscal simplesmente “passou a caneta” na sua fatura sem esse rito processual, a glosa já nasce viciada e pode ser anulada, independentemente se o serviço estava perfeito ou não. O rito é tão importante quanto o mérito.
Identificando o abuso: Quando a Glosa em fatura de licitação é ilegal?
Nem toda glosa é injusta. Se sua empresa realmente deixou de entregar 10% dos computadores contratados, o órgão não pode pagar por 100%. Porém, na nossa experiência de consultoria na MSC, vemos que a maioria das glosas sofridas por PMEs em contratos de serviços contínuos ou obras possuem vícios de origem.
Saber identificar esses vícios é o primeiro passo para a defesa. Veja os cenários mais comuns de glosas abusivas:
1. A Glosa Subjetiva (Critério “Eu Acho”)
O edital de limpeza diz que o piso deve estar “limpo e livre de manchas”. O fiscal passa o dedo, acha um pouco de poeira e glosa 30% da fatura alegando “má qualidade”.
Onde está o abuso? Falta de critério objetivo. O que é “limpo” para um, pode não ser para outro. Se o edital não estabeleceu um Nível Mínimo de Serviço (NMS) com indicadores claros de aferição (ex: pontuação objetiva de checklist), a glosa baseada em mera opinião do fiscal é ilegal.
2. A Glosa Surpresa (Sem Notificação Prévia)
Você executa o contrato o mês inteiro. O fiscal te encontra nos corredores, toma café com você e nunca aponta uma falha. No dia 30, ele apresenta um relatório cheio de problemas e aplica a glosa.
Onde está o abuso? Violação da boa-fé objetiva e do dever de lealdade. A fiscalização deve ser concomitante e orientativa, não apenas punitiva no final do ciclo. Se ele viu o erro no dia 5 e só avisou no dia 30 para glosar, ele agiu de má-fé.
3. A Glosa “Dupla Punição” (Bis in Idem)
O fiscal aplica uma multa contratual de 10% sobre a fatura por um atraso na entrega E, ao mesmo tempo, aplica uma glosa sobre o mesmo fato gerador.
Onde está o abuso? O Direito proíbe o bis in idem (dupla punição pelo mesmo fato). Ou se aplica a multa (processo sancionatório) ou se ajusta o pagamento via glosa (processo de liquidação), dependendo do caso, mas raramente ambos de forma cumulativa pelo mesmo motivo exato.
Sua melhor defesa: O Diário de Obras ou Relatório de Ocorrências
Antes de falarmos do recurso, precisamos falar da prevenção. A maioria das PMEs perde a disputa da glosa em fatura de licitação não porque estão erradas, mas porque não têm provas.
Em contratos públicos, o que não está documentado, não existe.
Seja uma obra de engenharia ou um serviço de terceirização de mão de obra, sua empresa precisa manter um Diário de Obras ou um Livro de Ocorrências atualizado diariamente.
- O fiscal te pediu verbalmente para priorizar a área A e deixar a área B para depois? Registre no diário e peça para ele rubricar.
- Choveu e impediu o serviço externo? Registre com fotos.
- A prefeitura não liberou a sala para sua equipe trabalhar? Registre.
Quando o fiscal tentar aplicar uma glosa no final do mês alegando que a área B não foi feita ou que o serviço atrasou, você terá o Diário de Obras assinado (inclusive por ele) provando que a culpa não foi sua. Esse documento é a “bala de prata” contra glosas arbitrárias.
Passo a Passo: Como montar sua defesa contra uma medição injusta
Você recebeu a notificação da medição com o desconto e identificou que ele é injusto. O que fazer? Não brigue por telefone. Formalize.
A seguir, um roteiro básico para estruturar sua defesa administrativa.
Passo 1: Não emita a Nota Fiscal com o valor glosado (se possível)
Se você emitir a NF no valor menor que o fiscal quer, pode ser interpretado como uma aceitação tácita do desconto. Se o sistema obrigar a emissão, faça uma ressalva formal no corpo da nota ou em documento anexo, informando que o valor está sendo faturado “sob protesto” e que a diferença será objeto de recurso.
Passo 2: Solicite o Relatório Detalhado da Fiscalização
Exija, por ofício, o “memória de cálculo” da glosa. O fiscal não pode apenas dizer “descontei R$ 5 mil”. Ele precisa dizer exatamente quais itens da planilha, quais dias, quais metros quadrados e quais cláusulas contratuais fundamentam aquele valor exato. Sem isso, a glosa é nula por cerceamento de defesa.
Passo 3: Confronte com suas provas (O Contraditório)
Pegue o relatório do fiscal e cruze com o seu Diário de Ocorrências, fotos georreferenciadas, e-mails trocados e testemunhos dos seus encarregados.
Se o fiscal diz que o serviço não foi feito no dia 15, mostre a foto do serviço feito no dia 15. Se ele diz que a qualidade está ruim, mostre que o edital não definiu o critério de qualidade que ele está usando.
Passo 4: Redija o Recurso Administrativo/Impugnação à Medição
Protocole um documento formal direcionado à autoridade superior ao fiscal (geralmente o ordenador de despesas ou o gestor do contrato).
O recurso deve ser técnico, não emocional. Evite adjetivos contra o fiscal. Foque nos fatos:
Cite a cláusula do edital que foi violada pela fiscalização.
Cite o Art. 146 da Lei 14.133/2021 (sobre as normas de fiscalização).
Anexe suas provas documentais.
Peça, ao final, a revisão da medição e a liberação do pagamento integral.
Conclusão: Não financie a ineficiência do Estado
A execução de um contrato público já possui riscos inerentes suficientes — inflação de insumos, encargos trabalhistas, logística complexa. Sua empresa não pode assumir, além desses riscos, o custo da arbitrariedade de uma fiscalização despreparada.
Aceitar uma glosa em fatura de licitação injusta para “evitar problemas” é a receita certa para quebrar sua empresa a longo prazo. O mercado de licitações é para profissionais, e profissionais defendem cada centavo do seu faturamento legítimo com base técnica e jurídica.
Se você recebeu uma medição provisória com descontos que considera abusivos, não assine sem antes analisar. O prazo para defesa costuma ser curto (geralmente 5 dias úteis).
A equipe da Marcos Silva Consultoria é especialista em gestão de contratos administrativos e defesa de faturamento. Nós podemos analisar o relatório do fiscal, cruzar com as exigências do seu edital e redigir o recurso administrativo para reverter a glosa e garantir seu recebimento justo.
Não deixe seu lucro vazar pelo ralo da má fiscalização.
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Este artigo foi produzido pela equipe técnica da M. A. DA SILVA CONSULTORIA EMPRESARIAL LTDA, referência em soluções para licitantes.
