Lotes heterogêneos na licitação: quando o agrupamento restringe a competição

Imagine a seguinte situação: uma empresa encontra uma licitação interessante, conhece bem o objeto, tem experiência, estrutura e preço competitivo para fornecer boa parte dos produtos exigidos. Ao analisar o edital com mais cuidado, porém, percebe que esses produtos foram reunidos em um mesmo lote com outros itens que nada têm a ver com sua atividade habitual.

É aí que começa o problema.

Uma distribuidora de alimentos pode comercializar arroz, feijão, açúcar e produtos industrializados, mas não trabalhar com carnes, hortifrúti ou panificação. Da mesma forma, uma empresa de informática pode fornecer computadores e monitores, mas não necessariamente aparelhos de ar-condicionado, móveis ou eletrodomésticos.

Quando o edital exige que todos esses produtos sejam cotados em conjunto, surge uma dúvida legítima: esse agrupamento atende realmente ao interesse público ou estamos diante de lotes heterogêneos que acabam afastando fornecedores capazes e reduzindo a competição?

Nem todo agrupamento é irregular. Em muitos casos, reunir itens em lotes pode fazer sentido do ponto de vista econômico, logístico ou operacional. O problema aparece quando essa escolha não é devidamente justificada e passa a funcionar como uma barreira para empresas especializadas.

O parcelamento do objeto não é apenas uma formalidade

A Lei nº 14.133/2021 determina, em seu art. 40, que o planejamento das compras públicas deve observar o princípio do parcelamento sempre que essa solução for tecnicamente viável e economicamente vantajosa.

Na prática, isso significa que a Administração não deve simplesmente reunir vários itens em um único lote porque considera esse modelo mais fácil de administrar.

É preciso avaliar se a divisão do objeto pode ampliar a competição, permitir a participação de fornecedores especializados e, principalmente, gerar uma contratação mais vantajosa.

O § 2º do art. 40 reforça essa lógica ao determinar que sejam consideradas as peculiaridades do mercado, a ampliação da competição e a necessidade de evitar concentração excessiva de fornecedores.

Essa discussão começa muito antes da publicação do edital. O art. 18 da própria Lei nº 14.133/2021 exige que o Estudo Técnico Preliminar apresente justificativa para o parcelamento ou para a decisão de não parcelar.

Por isso, quando surgem dúvidas sobre a composição dos lotes, não basta olhar apenas o edital. É necessário verificar também o ETP, tema já tratado pela MSC no artigo sobre ETP em Licitações Públicas.

Afinal, o que são lotes heterogêneos?

Em termos práticos, lotes heterogêneos são aqueles formados por produtos ou serviços que, embora possam atender à mesma necessidade administrativa, pertencem a mercados fornecedores diferentes ou exigem estruturas comerciais distintas.

Essa diferença é importante.

Produtos utilizados no mesmo ambiente não necessariamente pertencem ao mesmo mercado.

Em uma escola, por exemplo, arroz, leite, carne, pão e frutas fazem parte da alimentação dos alunos. Isso não significa que os mesmos fornecedores atuem em todos esses segmentos.

Da mesma forma, computadores, cadeiras, aparelhos de ar-condicionado e televisores podem ser usados no mesmo prédio público. Ainda assim, cada grupo possui cadeia de fornecimento, especialização e mercado próprios.

O problema aparece quando a Administração considera apenas a finalidade de uso dos produtos e deixa de analisar como esses itens são efetivamente comercializados.

Nesse cenário, o lote pode criar aquilo que alguns licitantes chamam de barreira de portfólio: a empresa possui plena capacidade para fornecer determinados itens, mas não consegue participar porque não trabalha com todos os produtos incluídos no grupo.

Quando o lote afasta quem poderia competir

Vamos imaginar um lote composto por 30 produtos.

Uma empresa comercializa 25 desses itens, possui experiência, logística adequada e preço competitivo. Entretanto, não trabalha com os outros cinco.

Se o edital exigir que a proposta contemple obrigatoriamente todos os produtos, essa empresa estará fora da disputa antes mesmo de apresentar seus preços.

Agora imagine que outras dez empresas estejam na mesma situação.

O resultado pode ser um certame em que dezenas de fornecedores poderiam disputar parcelas do objeto, mas apenas duas ou três grandes distribuidoras conseguem atender ao lote completo.

Esse efeito merece atenção.

O Manual de Licitações e Contratos do TCU destaca justamente que o parcelamento pode ampliar a competição, permitindo a participação de empresas que não teriam condições de executar a totalidade do objeto, mas conseguiriam atender parcelas autônomas.

Portanto, ao analisar lotes heterogêneos, a pergunta não deve ser apenas se a empresa consegue fornecer tudo.

Também é preciso perguntar quantos fornecedores deixaram de participar porque o lote foi estruturado dessa forma.

A Súmula 247 do TCU continua sendo uma referência importante

A Súmula 247 do Tribunal de Contas da União é uma das principais referências sobre o tema.

Em síntese, o TCU entende que, quando o objeto for divisível, a adjudicação por item deve ser considerada sempre que isso não causar prejuízo ao conjunto ou perda de economia de escala.

A lógica é simples: se diferentes empresas conseguem executar partes independentes da contratação, a Administração deve avaliar se há realmente necessidade de concentrar tudo nas mãos de um único fornecedor.

Isso não significa, contudo, que toda licitação por lote seja irregular.

Também não significa que qualquer objeto divisível precise, obrigatoriamente, ser licitado item por item.

O ponto central está na motivação.

Se houver razões técnicas, logísticas ou econômicas consistentes para o agrupamento, ele pode ser perfeitamente legítimo.

Quando reunir vários itens no mesmo lote pode fazer sentido

A própria Lei nº 14.133/2021 reconhece situações em que o parcelamento pode não ser a melhor solução.

O art. 40, § 3º, admite, por exemplo, que a Administração considere a economia de escala, os custos de gestão contratual e a necessidade de preservar um sistema integrado.

Em determinadas contratações, trabalhar com vários fornecedores pode aumentar custos administrativos, criar incompatibilidades ou comprometer a execução.

Nesses casos, o agrupamento pode ser adequado.

O problema é quando a justificativa se resume a frases genéricas como “facilidade de fiscalização”, “economia de escala”, “padronização” ou “melhor gestão do contrato”, sem qualquer demonstração concreta.

A Administração não precisa dividir o objeto apenas porque determinado licitante prefere assim.

Mas precisa explicar, de forma objetiva, por que o modelo escolhido é mais vantajoso para o interesse público.

Essa ausência de fundamentação é um dos problemas recorrentes abordados no artigo da MSC sobre Erros em Editais de Licitação.

Economia de escala não pode ser apenas presumida

Um dos argumentos mais utilizados para justificar grandes lotes é a expectativa de conseguir preços menores em razão do volume contratado.

Isso pode acontecer, evidentemente.

Mas não deve ser tratado como verdade automática.

Um lote maior pode gerar ganho de escala para determinados produtos. Por outro lado, também pode reduzir tanto o número de concorrentes que o efeito final seja exatamente o oposto: menos disputa e preços menos competitivos.

Imagine que quinze empresas possam fornecer determinado item separadamente, enquanto apenas duas conseguem fornecer todos os produtos reunidos no lote.

Nesse caso, a Administração precisa avaliar se a eventual economia logística compensa a redução do universo de competidores.

A análise deve ser econômica, e não meramente administrativa.

É possível que cinco contratos deem mais trabalho de fiscalização do que apenas um. Porém, isso não significa, por si só, que um único contrato será mais barato para o poder público.

Um caso recente mostra como essa discussão aparece na prática

Em setembro de 2026, essa questão surgiu no Pregão Eletrônico SRP nº 10/2026, do Município de União dos Palmares/AL, destinado ao fornecimento de gêneros alimentícios.

A empresa impugnante alegou que produtos pertencentes a mercados distintos haviam sido reunidos nos mesmos lotes, criando uma espécie de “barreira de portfólio” e reduzindo a participação de fornecedores especializados.

A decisão publicada pelo Município de União dos Palmares não acolheu o pedido de divisão apresentado pela empresa.

A Administração entendeu que existiam razões suficientes para manter a estrutura estabelecida.

Esse caso é útil justamente porque mostra que a existência de lotes heterogêneos não leva, automaticamente, à nulidade do edital.

A discussão precisa ir além da simples existência de produtos diferentes.

É necessário verificar se o órgão estudou o mercado, avaliou alternativas e apresentou justificativas capazes de demonstrar que o agrupamento não prejudica a competição.

O ETP precisa refletir o mercado real

Uma das falhas mais comuns no planejamento é tratar o mercado fornecedor de forma abstrata.

Não basta listar os produtos que a Administração precisa comprar.

É necessário compreender quem vende esses produtos, como funciona sua distribuição, quais empresas atuam em cada segmento e se os fornecedores normalmente comercializam aquele conjunto completo.

Esse levantamento pode mudar completamente a estrutura da licitação.

Se a pesquisa demonstrar que determinados itens são comercializados por setores econômicos diferentes, agrupá-los exigirá justificativa mais consistente.

O ETP deve responder a perguntas reais.

Quantos fornecedores conseguem atender ao lote inteiro? Quantos poderiam participar se os produtos fossem divididos? Há ganho efetivo de escala? Existe risco de aumento do custo de gestão? O mercado pratica esse tipo de fornecimento conjunto?

Quando essas respostas não aparecem, o planejamento fica fragilizado.

Dividir o objeto também exige coerência

É importante observar que parcelar não significa simplesmente multiplicar o número de lotes.

Não adianta transformar um único lote desorganizado em cinco grupos igualmente desconexos.

Se houver divisão, cada lote precisa guardar alguma coerência técnica, comercial, operacional ou logística.

Em uma contratação de alimentos, por exemplo, pode ser razoável separar produtos secos, carnes, hortifrúti e itens destinados a dietas especiais.

Em materiais de construção, determinados grupos podem ser organizados conforme o mercado fornecedor e a cadeia de distribuição.

O objetivo não é criar o maior número possível de lotes.

O objetivo é estruturar a contratação de forma que o mercado consiga competir sem comprometer a eficiência administrativa.

As exigências de habilitação precisam acompanhar essa lógica

A divisão do objeto também deve refletir nas regras de habilitação.

Se a licitação foi separada em lotes, não faz sentido exigir de uma empresa interessada em apenas um deles comprovação correspondente à contratação inteira.

A MSC já tratou de vários problemas relacionados a esse tema no artigo sobre Habilitação nas Licitações.

Em 2026, o TCU voltou a enfrentar situações semelhantes.

No Acórdão 1.410/2026 – Segunda Câmara, o Tribunal considerou indevida, em licitação dividida por lotes, a exigência de garantia de proposta calculada sobre o valor total do certame em vez do valor correspondente aos lotes disputados.

Em outra decisão, o Acórdão 1.002/2026-TCU-Plenário, o Tribunal voltou a discutir a proporcionalidade das exigências de capacidade técnica em certames divididos.

A ideia é coerente: se o objeto foi parcelado, as exigências de participação também precisam respeitar essa divisão.

Como o licitante deve analisar um lote suspeito

Ao identificar lotes heterogêneos, o licitante não deve partir imediatamente para uma impugnação baseada apenas na afirmação de que houve restrição à competitividade.

Esse argumento, sozinho, costuma ser fraco.

O ideal é demonstrar concretamente o problema.

É recomendável comparar os itens, identificar os respectivos mercados fornecedores, verificar contratações semelhantes realizadas por outros órgãos e analisar a justificativa apresentada no ETP e no Termo de Referência.

Também é útil pesquisar quantas empresas efetivamente conseguem fornecer todo o conjunto.

Se dezenas de fornecedores atuam nos produtos separadamente, mas pouquíssimas empresas conseguem atender à composição integral do lote, existe um sinal importante de possível restrição.

O histórico de licitações semelhantes também pode revelar concentração excessiva ou baixa participação.

Quando vale a pena impugnar

A impugnação tende a ser mais consistente quando o licitante consegue demonstrar três pontos: que o objeto pode ser dividido sem prejuízo, que os produtos pertencem a mercados diferentes e que o agrupamento reduz concretamente a competição.

Também é importante mostrar que a Administração não apresentou vantagem econômica suficiente para justificar a escolha.

O objetivo não deve ser defender o interesse de uma empresa específica.

O argumento mais forte é sempre aquele relacionado ao interesse público: maior competição, possibilidade de melhores preços, ampliação do número de participantes e redução da concentração de mercado.

A função preventiva da impugnação já foi abordada pela MSC no artigo sobre Impugnação de Edital em Licitações.

Uma boa impugnação também deve apresentar solução.

Em vez de simplesmente pedir a anulação do lote, o licitante pode demonstrar como os itens poderiam ser reorganizados em grupos mais coerentes.

Se o edital for alterado, o prazo também precisa ser observado

Quando uma impugnação leva a Administração a retirar produtos, dividir lotes ou modificar significativamente a composição do objeto, surge uma segunda questão.

Essa alteração interfere na elaboração das propostas?

Se a resposta for positiva, pode ser necessário republicar o edital e reabrir o prazo inicialmente concedido aos interessados.

Esse tema foi tratado especificamente no artigo da MSC sobre Republicação do Edital.

Portanto, corrigir o agrupamento às vésperas da sessão nem sempre é suficiente.

Dependendo da alteração realizada, manter a mesma data pode criar uma nova irregularidade.

O problema pode continuar depois da licitação

Os lotes heterogêneos também podem gerar dificuldades durante a execução contratual.

Uma empresa que domina apenas parte dos produtos pode depender de vários fornecedores terceiros para cumprir o restante do lote.

Isso aumenta a exposição a problemas de prazo, logística, reajuste de preços e disponibilidade de mercadorias.

Naturalmente, esse risco tende a ser incorporado à proposta.

Aquilo que parecia uma forma de simplificar a contratação pode, no final, aumentar o custo.

Por isso, o problema não deve ser analisado apenas sob a ótica da fase competitiva.

Também é preciso avaliar seus efeitos durante a execução, inclusive quanto à distribuição dos riscos, tema tratado pela MSC no artigo sobre Matriz de Riscos na Licitação.

Conclusão: o tamanho do lote não define a qualidade da contratação

Não existe uma fórmula única para estruturar uma licitação.

Em alguns casos, contratar por item será a melhor solução. Em outros, reunir produtos em lotes poderá trazer economia, simplificar a logística e melhorar a gestão do contrato.

O problema surge quando essa escolha não é estudada.

Lotes heterogêneos merecem atenção especialmente quando obrigam fornecedores especializados a assumir produtos estranhos à sua atividade apenas para terem o direito de participar da disputa.

Nessas situações, a Administração precisa demonstrar que o agrupamento realmente traz benefícios capazes de compensar a eventual redução da competição.

Para o licitante, a recomendação é simples: antes de desistir da licitação por não conseguir atender a todo o lote, vale analisar o ETP, o Termo de Referência e as justificativas utilizadas pelo órgão.

Em alguns casos, aquilo que parece apenas uma escolha administrativa pode representar uma restrição que ainda pode ser corrigida por meio de pedido de esclarecimento ou impugnação.

Para pregoeiros, agentes de contratação, controle interno e assessorias jurídicas, o cuidado deve começar antes da publicação.

Conhecer o mercado fornecedor, testar diferentes formas de parcelamento e justificar adequadamente a solução escolhida pode evitar impugnações, suspensões e retrabalho.

No fim, uma boa licitação não é aquela que simplesmente reúne o maior número possível de itens em um único contrato.

É aquela que encontra equilíbrio entre eficiência administrativa, economia, segurança da execução e competição real.