O órgão pode rejeitar um atestado que ele mesmo emitiu?
Atestado emitido pelo próprio órgão: quando a inabilitação técnica pode ser abusiva
Uma das situações mais difíceis para o micro e pequeno empreendedor licitante acontece quando ele apresenta um atestado de capacidade técnica emitido por um órgão público, muitas vezes pelo próprio órgão que está conduzindo a nova licitação, e mesmo assim acaba sendo inabilitado.
À primeira vista, isso parece contraditório. Se a Administração Pública já contratou aquela empresa, acompanhou a execução do serviço, recebeu o objeto e emitiu um atestado declarando que a execução foi satisfatória, como poderia, em outro certame, rejeitar esse mesmo documento sem uma justificativa muito forte?
Essa dúvida é mais comum do que parece. Em muitos pregões, especialmente em serviços terceirizados, fornecimentos contínuos, locações, manutenção, limpeza urbana, transporte escolar e apoio administrativo, o atestado de capacidade técnica vira o centro da disputa. A empresa apresenta sua experiência anterior, mas o agente de contratação ou a comissão entende que o documento “não é compatível”, “não comprova quantitativo suficiente” ou “não demonstra similaridade com o objeto”.
O problema não está em analisar o atestado. Essa análise é obrigatória. O problema surge quando a Administração ignora a realidade do documento, desconsidera a experiência efetivamente comprovada e adota uma interpretação excessivamente restritiva, capaz de eliminar uma empresa que, na prática, já demonstrou capacidade de executar o contrato.
Esse risco aumenta quando o atestado foi emitido pelo próprio órgão público que agora pretende rejeitá-lo. Nessa hipótese, a discussão deixa de ser apenas documental e passa a envolver boa-fé, coerência administrativa, motivação, segurança jurídica e proteção da competitividade.
Para entender melhor esse cenário, é importante lembrar que a habilitação técnica não existe para criar armadilhas burocráticas. Ela serve para verificar se o licitante possui experiência mínima compatível com o objeto. O foco deve ser a capacidade real de execução, e não a busca por defeitos formais sem relevância prática.
A própria lógica da habilitação nas licitações exige que a Administração avalie os documentos de forma proporcional, razoável e vinculada ao edital. Na Lei nº 14.133/2021, a habilitação deve se limitar às informações necessárias e suficientes para demonstrar a aptidão do licitante. O art. 67 trata da qualificação técnico-profissional e técnico-operacional e deve ser interpretado junto com os princípios da competitividade, julgamento objetivo, motivação e busca da proposta mais vantajosa. Veja a base legal na Lei nº 14.133/2021.
Não confunda atestado técnico com proposta inexequível na licitação
Antes de avançar, é importante separar duas discussões que muitas vezes aparecem misturadas nos recursos administrativos: atestado de capacidade técnica e proposta inexequível na licitação.
O atestado está ligado à habilitação técnica. Ele busca demonstrar que a empresa já executou objeto semelhante, em características, quantidades, complexidade ou relevância compatíveis com aquilo que está sendo contratado.
Já a proposta inexequível na licitação envolve outra análise: saber se o preço ofertado é viável ou se está tão baixo que compromete a execução do contrato. Portanto, são temas diferentes.
Apesar disso, na prática, muitos concorrentes usam as duas teses ao mesmo tempo. Primeiro, alegam que a empresa não teria capacidade técnica. Depois, dizem que o preço seria baixo demais. O objetivo, em vários casos, não é proteger o interesse público, mas tentar afastar a concorrente melhor classificada.
Por isso, o licitante precisa saber identificar a natureza da acusação. Se o problema levantado é sobre atestado, a defesa deve focar na compatibilidade técnica, na similaridade do objeto, na experiência anterior e na possibilidade de diligência. Se a acusação for de proposta inexequível na licitação, a defesa deve demonstrar composição de custos, margem operacional, economia de escala, estrutura própria, contratos anteriores e capacidade de execução pelo preço ofertado.
Misturar os dois assuntos pode enfraquecer a defesa. Uma empresa pode ter excelente capacidade técnica e, ainda assim, precisar comprovar a viabilidade do preço. Da mesma forma, uma proposta pode ser exequível, mas a empresa pode ser inabilitada se não comprovar sua experiência mínima quando o edital exigir.
A questão central deste artigo é outra: quando o próprio órgão público já reconheceu a capacidade da empresa por meio de atestado, ele pode simplesmente mudar de posição e rejeitar esse documento em uma nova licitação?
A resposta exige cautela. Em tese, a Administração pode analisar novamente o atestado, porque cada licitação possui objeto, quantitativos e exigências específicas. Mas essa análise não pode ser arbitrária, contraditória ou artificial. Se o documento comprova experiência compatível, e se a diferença entre os objetos não é relevante, a rejeição pode configurar formalismo excessivo.
Esse ponto se relaciona diretamente com o saneamento na licitação. Quando houver dúvida sobre o conteúdo do atestado, a providência mais adequada não é a inabilitação automática, mas a realização de diligência. O próprio Tribunal de Contas da União, em seu material sobre habilitação técnica, reforça que os critérios técnicos servem para comprovar a qualificação necessária à boa execução do objeto, e não para criar barreiras desnecessárias.
O comportamento contraditório da Administração Pública
No Direito, existe uma ideia simples: ninguém deve agir contra sua própria conduta anterior quando essa conduta gerou confiança legítima em outra pessoa. Em linguagem técnica, fala-se em vedação ao comportamento contraditório, boa-fé objetiva e proteção da confiança.
Nas licitações, isso tem aplicação prática. Imagine uma microempresa que prestou serviços durante anos para determinado município. Ao final do contrato, recebeu atestado informando que executou os serviços de forma satisfatória. Meses depois, essa mesma empresa participa de nova licitação no mesmo município, para objeto semelhante, e apresenta aquele atestado. A Administração, então, rejeita o documento dizendo que ele não serve.
Essa situação exige pergunta objetiva: o que mudou?
Se o novo objeto é realmente diferente, mais complexo ou exige experiência técnica que o atestado anterior não comprova, a rejeição pode ser legítima. Mas se o objeto é substancialmente semelhante e a Administração não demonstra diferença relevante, a inabilitação pode ser abusiva.
O órgão público não está impedido de revisar tecnicamente um documento. Porém, quando ele rejeita um atestado que ele mesmo emitiu, deve apresentar motivação reforçada. Não basta dizer genericamente que “não atende ao edital”. É preciso explicar, de forma concreta, qual exigência não foi cumprida, qual parcela relevante não foi comprovada, qual quantitativo está ausente ou qual diferença técnica impede o aproveitamento do documento.
Do contrário, a decisão pode violar a razoabilidade, a segurança jurídica e a competitividade. Também pode favorecer indevidamente outro licitante, principalmente quando a empresa inabilitada apresentou melhor preço ou melhor condição de execução.
A situação fica ainda mais grave quando o atestado foi aceito em licitações anteriores e rejeitado apenas quando a empresa se tornou uma concorrente incômoda. Nesse caso, o problema deixa de ser apenas técnico e passa a levantar suspeita de direcionamento, restrição competitiva ou julgamento subjetivo.
A microempresa precisa entender que a Administração não pode usar a habilitação técnica como filtro político, econômico ou protecionista. O edital deve ser cumprido, mas a interpretação do edital também deve respeitar a finalidade da licitação: contratar a proposta mais vantajosa, com segurança e ampla competição.
Esse raciocínio se conecta ao tema do erro sanável na licitação. Se o atestado apresenta dúvida, lacuna ou redação incompleta, mas indica experiência anterior real, a Administração deve avaliar se a falha pode ser esclarecida por diligência. O art. 64 da Lei nº 14.133/2021 admite diligência para complementar informações sobre documentos já apresentados, desde que não haja substituição indevida da documentação exigida. A consulta à legislação oficial pode ser feita no.
Quando o atestado pode ser rejeitado legitimamente
É importante não transformar esse debate em uma regra absoluta. Nem todo atestado emitido por órgão público deve ser aceito automaticamente.
A Administração pode rejeitar um atestado quando ele não comprovar objeto semelhante, quando os quantitativos forem insuficientes, quando o documento for genérico demais, quando houver indício de falsidade, quando não for possível identificar o serviço executado ou quando o edital exigir parcela de maior relevância não demonstrada pelo licitante.
Por exemplo: se a licitação exige experiência em transporte escolar rural com rotas, veículos, motoristas e gestão operacional, um atestado genérico de “prestação de serviços de transporte” pode não ser suficiente. Da mesma forma, se o objeto envolve limpeza urbana com coleta, varrição, destinação final e operação de máquinas, um atestado simples de limpeza predial pode não comprovar a capacidade necessária.
A rejeição também pode ser legítima quando o atestado se refere a objeto muito inferior em complexidade ou quando a empresa tenta comprovar experiência técnica de modo artificial, usando documento que não guarda pertinência com o contrato licitado.
O que não se admite é a rejeição sem motivação adequada.
A Administração precisa apontar a falha de modo objetivo. Deve indicar qual item do edital não foi atendido e por que o atestado não comprova a exigência. A simples frase “o atestado não é compatível” é insuficiente quando não vem acompanhada de análise técnica clara.
Esse cuidado é ainda mais importante porque a similaridade de atestados de capacidade técnica não exige identidade absoluta entre o contrato anterior e o novo objeto. Em regra, exige-se compatibilidade. Atestado semelhante não é atestado idêntico.
A interpretação contrária reduz a competitividade e pode impedir a entrada de micro e pequenas empresas no mercado público. Se cada licitação exigir experiência exatamente igual ao objeto licitado, apenas empresas que já executaram aquele mesmo contrato, naquele mesmo formato, conseguirão participar. Isso transforma a qualificação técnica em barreira de entrada.
O TCU possui entendimento consolidado de que exigências de qualificação técnica devem estar vinculadas às parcelas de maior relevância e valor significativo. A Súmula TCU 263 reflete essa preocupação ao tratar da comprovação da capacidade técnico-operacional das licitantes.
Atestado emitido pelo próprio órgão e proposta inexequível na licitação: como o licitante deve se defender
Quando a empresa for inabilitada por atestado técnico, a defesa precisa ser objetiva. Não adianta apenas alegar injustiça. É necessário desmontar a decisão ponto por ponto.
O primeiro passo é comparar o edital com o atestado apresentado. O licitante deve verificar qual exigência técnica foi feita, qual documento foi apresentado e qual foi a justificativa da Administração para rejeitar o atestado.
O segundo passo é demonstrar a compatibilidade do objeto. Para isso, é útil montar uma tabela simples, com três colunas: exigência do edital, informação constante no atestado e conclusão técnica. Essa organização facilita a leitura do pregoeiro, da autoridade superior e, se necessário, do Tribunal de Contas.
O terceiro passo é destacar a origem do atestado. Se ele foi emitido pelo próprio órgão, isso deve ser mencionado com firmeza. A empresa deve argumentar que o documento representa manifestação anterior da Administração sobre a execução satisfatória do contrato. Se a Administração pretende rejeitá-lo agora, deve justificar tecnicamente por que aquele reconhecimento anterior não serve para o novo certame.
O quarto passo é requerer diligência. Se houver dúvida quanto ao quantitativo, período, escopo ou abrangência do serviço, a empresa pode pedir que o órgão consulte o processo administrativo do contrato anterior, notas fiscais, ordens de serviço, medições, relatórios de fiscalização, termos de recebimento ou outros documentos já existentes.
Essa estratégia evita que o debate fique apenas no campo da opinião. A diligência desloca a discussão para a prova concreta.
O quinto passo é separar a habilitação técnica da discussão sobre proposta inexequível na licitação. Se o recurso do concorrente misturar os dois temas, a empresa deve responder separadamente. Primeiro, comprova a capacidade técnica. Depois, se necessário, demonstra a exequibilidade do preço.
Essa separação é importante porque muitos recursos são construídos de forma confusa. O concorrente diz que o atestado não serve, que o preço é baixo, que a empresa não tem estrutura e que a proposta não é confiável. Se a defesa responder tudo de forma desorganizada, pode perder força. O correto é atacar cada alegação com documentos, lógica e base legal.
Quando o assunto for proposta inexequível na licitação, a empresa deve apresentar elementos de composição de custos. Quando o assunto for atestado, deve apresentar elementos de experiência anterior. São provas diferentes para problemas diferentes.
Também é recomendável consultar materiais técnicos atualizados sobre o dever de diligência. O tema é recorrente na jurisprudência e foi abordado, por exemplo, em análise recente do ConLicitação sobre diligência do pregoeiro.
O risco para micro e pequenas empresas
O micro e pequeno empreendedor costuma participar de licitações com estrutura reduzida. Muitas vezes, não possui departamento jurídico, setor técnico permanente ou equipe especializada em recursos administrativos. Por isso, uma inabilitação técnica mal fundamentada pode encerrar uma oportunidade importante de faturamento.
O problema se agrava quando a empresa só percebe a falha depois da decisão de habilitação. Em pregões eletrônicos, os prazos são curtos. A intenção de recurso precisa ser registrada no momento adequado. Depois disso, é necessário apresentar razões recursais com argumentos técnicos e documentos bem organizados.
A perda do prazo pode tornar a discussão praticamente inviável na esfera administrativa. Por isso, o licitante deve acompanhar a sessão em tempo real, salvar documentos, registrar prints, baixar atas, verificar mensagens do chat e guardar todas as decisões do pregoeiro.
Outro erro comum é aceitar a inabilitação sem questionar. Muitas empresas acreditam que, se o pregoeiro decidiu, não há mais o que fazer. Isso não é verdade. Decisão de inabilitação pode ser contestada por recurso administrativo, pedido de reconsideração quando cabível, representação ao Tribunal de Contas ou até medida judicial em situações excepcionais.
A escolha do caminho depende do caso concreto. Em muitas situações, o recurso administrativo bem feito é suficiente. Em outras, especialmente quando há restrição à competitividade ou violação clara à Lei nº 14.133/2021, pode ser necessário provocar o controle externo.
A leitura de artigos sobre direitos e deveres dos licitantes ajuda a entender que o licitante não é mero espectador do processo. Ele tem o direito de exigir julgamento objetivo, decisão motivada, tratamento isonômico e respeito ao edital.
No caso específico de atestado emitido pelo próprio órgão, a empresa deve agir com rapidez. Quanto mais cedo demonstrar a contradição administrativa, maiores são as chances de reversão.
O que pedir no recurso administrativo
Em um recurso contra inabilitação por rejeição de atestado, o pedido deve ser claro.
A empresa pode requerer o reconhecimento da validade do atestado apresentado, a reforma da decisão de inabilitação e o retorno da licitante à disputa. Subsidiariamente, pode pedir diligência para confirmação das informações constantes no documento.
Também pode pedir que a Administração indique, de forma precisa, qual item do edital não foi atendido. Esse pedido é importante porque obriga o órgão a sair da fundamentação genérica.
Quando houver risco de continuidade do certame com prejuízo à empresa, pode-se pedir a suspensão dos atos seguintes até julgamento do recurso. Em alguns casos, se a Administração ignorar o recurso ou mantiver decisão sem motivação adequada, pode haver fundamento para representação ao Tribunal de Contas.
O licitante também deve evitar tom emocional ou acusatório sem prova. O argumento mais forte não é dizer que a decisão foi “injusta”, mas demonstrar que ela foi tecnicamente incorreta, contraditória, desproporcional ou insuficientemente motivada.
No caso de micro e pequenas empresas, é recomendável mostrar o impacto prático da decisão. A inabilitação indevida não prejudica apenas a empresa; também pode prejudicar o interesse público, reduzindo a competição e afastando proposta potencialmente mais vantajosa.
Esse mesmo cuidado vale quando a Administração tenta desclassificar a empresa por proposta inexequível na licitação sem abrir diligência. Tanto na análise técnica quanto na análise de preço, a decisão deve se apoiar em elementos concretos. A Administração não pode presumir incapacidade técnica nem presumir inexequibilidade apenas por desconfiança.
Conclusão
O órgão público pode analisar criticamente um atestado de capacidade técnica, mesmo quando ele foi emitido por outro órgão ou por ele próprio. Porém, essa análise deve ser técnica, objetiva, motivada e coerente.
Quando a Administração rejeita um atestado que ela mesma emitiu, a exigência de motivação se torna ainda mais forte. Não basta uma negativa genérica. É necessário explicar por que aquele documento, antes válido para comprovar uma execução satisfatória, não serve para demonstrar capacidade no novo certame.
Para o micro e pequeno empreendedor, a principal lição é simples: não aceite automaticamente uma inabilitação técnica sem verificar os fundamentos. Compare o edital, o atestado e a decisão. Veja se houve análise real ou apenas formalismo. Verifique se seria caso de diligência. Separe a discussão técnica da discussão sobre proposta inexequível na licitação. E, principalmente, aja dentro do prazo.
A licitação pública deve selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, mas também deve respeitar a isonomia, a competitividade, a boa-fé e a segurança jurídica. Quando um atestado comprova experiência real e compatível, sua rejeição sem motivação adequada pode ser combatida.
Se sua empresa foi inabilitada por rejeição de atestado de capacidade técnica, teve sua documentação desconsiderada sem justificativa clara ou está enfrentando acusação de proposta inexequível na licitação, entre em contato com a Marcos Silva Consultoria e relate seu caso pelo formulário do site. Uma análise técnica no momento certo pode evitar a perda de uma licitação importante.
